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行业动态丨自然资源部国土空间规划局负责人解读《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》

作者：S36沙龙会控股集团日期：2024-02-23 阅读量：

本文内容转载自微信公众号“自然资源部”

日前，，，，，，，自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024）1号，，，，，，，以下简称《通知》），，，，，，，全面贯彻落实2024年中央一号文件精神，，，，，，，用好“千万工程”经验，，，，，，，解决村庄规划编制工作存在的盲目追求全覆盖、成果质量不高、实用性不强等问题，，，，，，，更好地支撑宜居宜业和美乡村建设。。。。。。。

学习运用“千万工程”经验——

因地制宜、分类施策、循序渐进、久久为功

2003年6月，，，，，，，时任中共浙江省委书记的习近平同志亲自谋划、亲自部署、亲自推动实施“千村示范、万村整治”工程，，，，，，，造就了万千美丽乡村，，，，，，，造福了万千农民群众。。。。。。。“千万工程”顺利实施的重要经验，，，，，，，就是因地制宜、分类施策、循序渐进、久久为功。。。。。。。

2019年5月，，，，，，，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称35号文），，，，，，，对村庄规划的主要任务进行全面部署，，，，，，，强调坚持因地制宜、突出地域特色；；；；；；；；坚持有序推进、务实规划。。。。。。。

2020年12月，，，，，，，为推进乡村振兴战略实施，，，，，，，自然资源部印发《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（以下简称57号文），，，，，，，进一步强调有序推进村庄规划编制、尊重农民意愿等原则，，，，，，，提出以国土“三调”为基础划好村庄建设边界等要求。。。。。。。

2024年2月，，，，，，，自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合印发《通知》，，，，，，，运用“因地制宜、分类施策”的经验，，，，，，，从强化县域层面统筹、提升编制成果质量、加强土地政策融合三方面针对不同类型、不同发展阶段的村庄明确了工作任务；；；；；；；；运用“循序渐进、久久为功”的经验，，，，，，，在35号文、57号文的基础上进一步从分类推进规划编制、引导农民广泛参与、健全实施与保障机制三方面，，，，，，，明确工作要求，，，，，，，逐步完善对村庄规划的指导。。。。。。。

落实中央一号文件要求——

强化县域统筹、分类编制、强化乡村空间设计

2月3日，，，，，，，中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》公布，，，，，，，对2024年全国农业农村工作做了全面部署，，，，，，，其中涉及村庄规划工作的核心要求是强化县域统筹、分类编制村庄规划和强化乡村空间设计。。。。。。。

（一）加强县域统筹

我国农村地域广阔，，，，，，，随着城镇化进程的持续推进，，，，，，，大量农民离开故土。。。。。。。资源闲置、粗放利用等问题进一步加剧。。。。。。。当前，，，，，，，急需顺应乡村地区人口变化趋势，，，，，，，科学引导和配置空间资源，，，，，，，带动人口、资源、产业向优势地区集聚，，，，，，，优化乡村地区城镇、农业、生态空间格局，，，，，，，更高效率配置空间资源，，，，，，，更好满足农民就地过上现代生活的诉求。。。。。。。

因此，，，，，，，《通知》落实中央一号文件“强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹”要求，，，，，，，提出在县乡级国土空间规划中，，，，，，，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，，，，，，，优化细化县域镇村体系布局，，，，，，，明确重点发展村庄，，，，，，，引导人口、产业适度集聚紧凑布局；；；；；；；；统筹优化县域产业园区、公共服务设施、基础设施等空间布局，，，，，，，形成宜居宜业和美乡村建设的县域整体优势。。。。。。。

（二）分类有序编制

广大乡村地区，，，，，，，建设需求不高。。。。。。。2013年12月，，，，，，，习近平总书记强调，，，，，，，“随着经济社会发展，，，，，，，一些村落会集聚更多人口，，，，，，，一些自然村落会逐步消亡，，，，，，，这符合村庄演进发展规律。。。。。。。关键是要做到规划先行，，，，，，，哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，，，，，，，都要经过科学论证，，，，，，，不要头脑发热，，，，，，，不顾农民意愿，，，，，，，强行撤并村庄，，，，，，，赶农民上楼”。。。。。。。编制村庄规划，，，，，，，必须立足于村庄发展基础，，，，，，，把握演变趋势，，，，，，，合理确定有编制需求的村庄，，，，，，，正确理解有条件、有需求的村庄“应编尽编”，，，，，，，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，，，，，，，不要求编制进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，，，，，，，避免简单地定任务、赶进度和层层加码。。。。。。。

因此，，，，，，，《通知》落实中央一号文件“分类编制村庄规划，，，，，，，可单独编制，，，，，，，也可以乡镇或若干村庄为单元编制，，，，，，，不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定”要求，，，，，，，明确“多规合一”改革前已批准的村庄规划，，，，，，，经评估符合要求或补充完善后符合要求的，，，，，，，可继续使用。。。。。。。需要重新编制的，，，，，，，聚焦重点发展村庄，，，，，，，可单独编制，，，，，，，也可多村合并编制，，，，，，，或与乡镇级国土空间规划联合编制；；；；；；；；城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，，，，，，，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制；；；；；；；；其他村庄可制定“通则式”规划管理规定。。。。。。。通过上述方式，，，，，，，实现乡村地区空间规划管理全覆盖。。。。。。。

（三）强化乡村空间设计

2018年3月，，，，，，，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调，，，，，，，要推动乡村振兴健康有序进行，，，，，，，规划先行、精准施策、分类推进，，，，，，，科学把握各地差异和特点，，，，，，，注重地域特色，，，，，，，体现乡土风情，，，，，，，特别要�；；；；；；；；ず么炒迓洹⒚褡宕逭⒋辰ㄖ�。。。。。。。

2022年10月，，，，，，，党的二十大提出“建设宜居宜业和美乡村”。。。。。。。其中，，，，，，，重点任务之一是扎实稳妥实施乡村建设行动，，，，，，，主要解决“有新房没新村，，，，，，，有新村没新貌”问题，，，，，，，具体工作包括统筹推进乡村基础设施和公共服务设施建设、�；；；；；；；；ご炒迓浜吞厣窬�，，，，，，，提升乡村风貌等。。。。。。。

《通知》深刻领会上述精神，，，，，，，落实宜居宜业和美乡村、美丽乡村建设有关要求，，，，，，，按照中央一号文件“强化乡村空间设计和风貌管控”的部署，，，，，，，进一步细化乡村空间设计有关内容。。。。。。。一是因地制宜开展空间设计，，，，，，，按照全域全要素的要求，，，，，，，从大地景观、村庄风貌、重要建筑等不同层次、不同侧面体现不同村庄的特点，，，，，，，实现各美其美、美美与共的目标，，，，，，，杜绝“千村一面”。。。。。。。二是通过空间设计引领空间分布，，，，，，，优化土地利用和功能布局，，，，，，，适应乡村生产生活方式现代化新要求。。。。。。。

提高村庄规划编制质量和实效——

从六方面加强实效性、可操作性和执行约束力

根据中央一号文件“加强村庄规划编制实效性、可操作性和执行约束力”要求，，，，，，，《通知》围绕严守底线、注重资源资产调查、加强安全韧性、强化规划与土地政策融合、加强全生命周期管理、强调农民参与和人才培养等方面进行了明确，，，，，，，以提高村庄规划编制的质量和实效。。。。。。。

（一）严守底线

编制村庄规划，，，，，，，引领宜居宜业和美乡村建设，，，，，，，推进全面乡村振兴，，，，，，，重点要统筹发展与安全的关系，，，，，，，守住粮食安全、生态安全底线和历史文化�；；；；；；；；は�，，，，，，，科学选址建设空间保障农民生命安全，，，，，，，是保障国家安全健康发展的基础和前提。。。。。。。

《通知》强调，，，，，，，一要守耕地�；；；；；；；；ず蜕；；；；；；；；さ紫�。。。。。。。落实耕地和永久基本农田�；；；；；；；；さ墓芸匾�，，，，，，，用好政策工具，，，，，，，引导耕地“数量、质量、生态”系统连片�；；；；；；；；�，，，，，，，并落实生态�；；；；；；；；ず煜吖芸匾�。。。。。。。二要守历史�；；；；；；；；さ紫�。。。。。。。在规划中明确历史文化�；；；；；；；；は�，，，，，，，历史文化名村、传统村落等特色�；；；；；；；；だ啻遄婊嘀坪褪凳┯骼嘁挪；；；；；；；；だ霉芾硪笸骋荒扇�，，，，，，，明确土地利用、空间形态风貌的规划管控引导要求，，，，，，，防止搞成“两张皮”。。。。。。。三要守节约集约用地底线。。。。。。。在确保县域村庄建设边界规模不超过2020年度国土变更调查村庄用地规模的前提下，，，，，，，优化细化村庄建设边界，，，，，，，促进各类建设用地高效集聚。。。。。。。

（二）注重资源资产调查

自然资源部充分发挥机构改革优势，，，，，，，在现状调查的基础上，，，，，，，用好资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、年度国土变更调查、权属调查等相关成果。。。。。。。同时，，，，，，，拓展资源资产调查范围，，，，，，，将存量作为重要的资源资产，，，，，，，进一步摸清潜在存量空间和村庄发展需求。。。。。。。

《通知》强调，，，，，，，立足本地资源禀赋特点和资产关系，，，，，，，把握生态、农业、城镇三类空间的基本格局，，，，，，，了解本村自然资源情况，，，，，，，把握历史文化内涵，，，，，，，找准本村地域特色和比较优势。。。。。。。

（三）加强安全韧性

2023年7月，，，，，，，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，，，，，，，要求从规划和用地保障等方面积极探索，，，，，，，稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设。。。。。。。2023年8月，，，，，，，自然资源部办公厅印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》，，，，，，，要求严格按照土地管理法律法规和国土空间规划（包含村庄规划），，，，，，，编制平急功能复合的国土空间规划，，，，，，，将“平急两用”公共基础设施用地和留白空间统筹纳入国土空间规划“一张图”，，，，，，，严格实施管理。。。。。。。

郊区规划建设“平急两用”公共基础设施，，，，，，，有助于推进治理“大城市病”和城乡融合发展、区域一体化发展，，，，，，，城乡融合与乡村振兴需要城乡资源流动，，，，，，，带动乡村有效流量空间，，，，，，，通过流量带来效益，，，，，，，形成新的增长点。。。。。。。

《通知》有关“平急两用”的内容，，，，，，，主要包括两个方面：一是城乡统筹。。。。。。。强调要结合县乡级国土空间规划合理确定乡村社区健康安全单元，，，，，，，划定灾害风险防控区域。。。。。。。二是突出重点。。。。。。。衔接县域安全应急的公共服务设施和基础设施，，，，，，，提升乡村地区安全韧性。。。。。。。其中，，，，，，，超大特大城市周边乡村地区要确定“平急两用”重点区域，，，，，，，结合村庄规划明确“平急两用”公共基础设施的功能转换和用途管制要求。。。。。。。

（四）强化规划与土地政策融合

随着乡村振兴快速推进，，，，，，，各地在规划和土地政策融合方面开展了一些探索。。。。。。。如广西、贵州探索村庄建设用地规模在乡镇、村庄之间腾挪，，，，，，，盘活存量资源，，，，，，，满足不同发展阶段、不同发展诉求的村庄对空间资源的不同需求；；；；；；；；江苏探索在县或乡镇总体规划中预留部分规划建设用地规模，，，，，，，未来结合项目落地落图，，，，，，，以应对乡镇村项目急、小、快，，，，，，，且部分选址有特殊要求须远离村镇居民点等问题；；；；；；；；浙江探索通过村庄规划引导全域土地综合整治，，，，，，，优化整合永久基本农田、村庄建设边界等空间。。。。。。。

《通知》在总结地方经验的基础上重点解决三方面问题：一是解决发展弹性问题，，，，，，，提出在县乡级国土空间规划中预留一定比例建设用地规模，，，，，，，用于满足确需在村庄建设边界外实施的文化旅游设施、农业设施、邻避设施等项目的落地需求。。。。。。。二是解决规划可操作性问题，，，，，，，提出用好全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、主体功能区等政策工具，，，，，，，优化乡村生产、生活、生态空间布局和形态，，，，，，，确保建设空间、农业空间集约高效、生态空间稳定安全。。。。。。。三是解决规划效能问题，，，，，，，提出鼓励探索建设用地兼容和农业生态空间复合利用模式，，，，，，，提高空间资源的利用效率。。。。。。。

（五）加强全生命周期管理

村庄规划编制和实施，，，，，，，涉及发展改革、农业农村、住建、交通、水利等多个部门，，，，，，，需要强有力的统筹协调机制，，，，，，，确保规划意图有效落地实施。。。。。。。但目前有的地方没有建立村庄规划编制实施的统筹协调机制，，，，，，，有的虽已建立，，，，，，，但部门间配合协同不好、信息共享不够，，，，，，，未能有效发挥作用。。。。。。。另外，，，，，，，从国土空间规划“一张图”实施情况看，，，，，，，乡村一级对此重视不够，，，，，，，需要进一步提高国土空间规划数字化管理整体水平，，，，，，，提升基层治理能力，，，，，，，提高村庄规划编制、审批、实施和管理效能。。。。。。。

为此，，，，，，，《通知》强调从三方面加强管理：一要健全保障机制，，，，，，，建立政府领导、自然资源主管部门统筹、相关部门协同、村民和集体组织全程参与的规划编制和实施保障机制，，，，，，，提高乡村建设和治理的实效。。。。。。。二要完善政策和技术标准，，，，，，，加强和规范乡村地区用途管制，，，，，，，做好乡村建设规划许可证核发，，，，，，，优化乡村用地办理程序，，，，，，，完善地方相关技术标准和政策规则。。。。。。。三要用好信息化手段，，，，，，，将村庄规划成果及时纳入国土空间规划“一张图”，，，，，，，并结合年度国土变更调查等开展规划实施体检评估，，，，，，，推动建立村庄规划编制、审批、实施、监督的全周期管理工作机制。。。。。。。

（六）强调农民参与和人才培养

村庄规划有别于城市规划的地方在于，，，，，，，村庄规划的实施是农民主导，，，，，，，村民的意愿对于规划的实施至关重要。。。。。。。《城乡规划法》对引导农民参与规划作了具体要求，，，，，，，凸显其重要性。。。。。。。自然资源部也多次强调，，，，，，，在村庄规划编制过程中强化村民主体和村党组织、村民委员会的主导作用，，，，，，，积极想办法引导农民参与。。。。。。。但从实践看，，，，，，，引导农民参与村庄规划工作做得不够，，，，，，，效果一般。。。。。。。

《通知》按照“发动农民参与＋专业技术人员赋能＋在地规划人才培养”的思路，，，，，，，鼓励调动农民参与规划、实施规划的积极性。。。。。。。一是讲清楚规划是什么。。。。。。。要求村庄规划采取农民喜闻乐见的形式，，，，，，，讲清编制“多规合一”的实用性村庄规划的意义和主要内容，，，，，，，让基层干部和农民群众对村庄规划有基本了解。。。。。。。二是发挥能人乡贤的作用。。。。。。。要有效发挥村级组织作用，，，，，，，动员村民参与村庄规划编制，，，，，，，引导农村致富带头人、新型农业经营主体、外出务工经商人员等献计献策，，，，，，，增强村庄规划的针对性和可实施性。。。。。。。三是加强在地规划人才的培养。。。。。。。建立乡村责任规划师制度，，，，，，，完善注册城乡规划师继续教育内容，，，，，，，探索将城乡规划编制单位和规划师下乡开展公益服务编制村庄规划，，，，，，，作为单位业绩考核和规划师职称评定的加分项，，，，，，，积极培养在地规划人才。。。。。。。

为了便于农民参与，，，，，，，《通知》还鼓励丰富村庄规划成果的表达方式，，，，，，，可以制作直观易懂的版本，，，，，，，让农民看得懂、好操作、能监督。。。。。。。

下一步，，，，，，，自然资源部将按照党中央、国务院的决策部署，，，，，，，坚持和深化“多规合一”改革，，，，，，，按照高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，，，，，，，不断健全完善国土空间规划体系，，，，，，，指导地方编制能用、好用、管用的“多规合一”的实用性村庄规划，，，，，，，为乡村振兴、乡村建设、美丽乡村等党和国家重大战略的落地见效提供空间保障。。。。。。。自然资源部也将进一步协同中央农村工作领导小组办公室等部门，，，，，，，更好地在乡村全面振兴中，，，，，，，增强乡村规划引领效能，，，，，，，发挥部门合力，，，，，，，共同推动工作。。。。。。。

原文链接

1. 自然资源部中央农办印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》

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